Caducidad de la potestad sancionatoria del Estado en materia de infracciones urbanísticas

Mediante concepto 2-2021-24279 de 2021 emitido por la Directora de Doctrina y Asuntos Normativos de la Alcaldía Mayor de Bogotá, se analizan los conceptos relacionados con la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado respecto de las infracciones urbanísticas, en los siguientes términos:

1. Consideraciones sobre la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado en materia de infracciones urbanísticas.

Inicialmente y para una mejor comprensión del tema se abordarán los conceptos relacionados con la caducidad de la potestad sancionadora de la administración respecto de las infracciones urbanísticas.

El primer criterio a identificar es el de la caducidad, para lo cual consultamos el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, que la define como:

"Extinción de una facultad o de una acción por el mero transcurso de un plazo configurado por la ley como carga para el ejercicio de aquellas."

Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia C-401 de 2010, señaló que:

“La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia, y su fundamento se haya en la necesidad que tiene el conglomerado social “(…) de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico”.

En segundo término, tenemos el criterio de la potestad sancionadora, entendida como la atribución dada por las leyes a las autoridades públicas con la finalidad de establecer sanciones en el momento en que se produce una infracción al régimen jurídico respectivo, a este particular la Corte Constitucional ha señalado:

“(…) a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe, sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.”

2. Concepto de infracción urbanística

El artículo 103 de la Ley 388 de 1997 [2], modificado por el artículo 1 de la Ley 810 de 2003, el cual fue derogado por el artículo 242 de la Ley 1801 de 2016 – Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, señalaba lo siguiente:

“Infracciones urbanísticas. Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores. (…)”

En la actualidad, el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana más allá de establecer o definir un concepto, referencia en su artículo 135 una serie de comportamientos que son contrarios a la integridad urbanística, a modo de ejemplo, citamos solo algunos de ellos.

“A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir:

1. En áreas protegidas o afectadas por el plan vial o de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, y las destinadas a equipamientos públicos.

3. Caducidad de la facultad sancionatoria del estado

El Artículo 138 de la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

“Caducidad de la acción. El ejercicio de la función policial de control urbanístico, caducará en tres (3) años sólo cuando se trate de: parcelar, urbanizar, intervenir y construir en terrenos aptos para estas actuaciones”.

Frente a este escenario normativo, es de destacar que efectivamente en él se reglamenta de forma específica un término de caducidad de tres (3) años, circunscribiendo su campo de acción a infracciones urbanísticas relacionadas con parcelar, urbanizar, intervenir y construir en terrenos aptos para estas actuaciones.

Conforme a esto, queda claro que existe una norma actualmente vigente que de manera puntual regla la caducidad del procedimiento sancionatorio a través del cual cursan las infracciones en materia de derecho urbanístico.

Artículo 226 ibidem.

“Caducidad y prescripción. Cuando se trate de hechos de perturbación de bienes de uso público, bienes fiscales, zonas de reserva forestal, bienes de propiedad privada afectados al espacio público, bienes de las empresas de servicios públicos, o bienes declarados de utilidad pública o de interés social, cultural, arquitectónico o histórico, no existe caducidad de la acción policiva. La autoridad de Policía comunicará la iniciación de la actuación al personero, quien podrá pedir directamente, o por intermedio de delegado, que se le tenga como interesado en el proceso.

Las medidas correctivas prescribirán en cinco (5) años, a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía”.

Para contextualizar el alcance de esta disposición, se hace necesario comprender el sentido axiológico que la informa para así determinar su aplicación. Para ello, debemos referirnos al espacio público como el principal bien jurídico que tutela, concepto del cual se desprenden aspectos tales como:

- El ordenamiento físico de la ciudad

- El uso y tratamiento del suelo,

- Ambiente sano y los recursos naturales renovables

A este particular, consideramos pertinente desglosar los criterios jurisprudenciales que la Corte Constitucional, de manera amplia y muy bien tratada, ha señalado para la protección del espacio público.

“5. La protección del espacio público

El artículo 82 de la Constitución establece como deber del Estado “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esta disposición, el artículo 24, ejusdem, determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley “tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional”. Además, el artículo 313.7 superior encarga a los concejos municipales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.

Todo lo anterior nos permite conocer la razón de ser o fundamento del artículo 226 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, entendiendo que su objeto trasciende a través de la imprescriptibilidad de la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado, para obtener el blindaje que permita proteger la res pública (cosa pública) que esté siendo afectada por infracciones urbanísticas.

4. Conclusiones

En materia de derecho urbanístico existe una norma, artículo 138 de la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, la cual de manera específica reglamenta la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado en materia de infracciones urbanísticas, en los casos de: parcelar, urbanizar, intervenir, y construir en terrenos aptos para estas actuaciones.

De ahí, que la caducidad de la potestad sancionatoria en lo que corresponde a infracciones urbanísticas, tal y como es el objeto de consulta, es de tres (3) años, la cual tiene lugar en observancia del principio de la especialidad normativa que se desprende de la aplicación del artículo en comento según el cual la norma especial prima sobre la general.

Al efecto, ha dicho la Corte Constitucional:

“Conforme al criterio unánime de la doctrina jurídica, las normas especiales prevalecen sobre las normas generales. Así lo contempla en forma general el ordenamiento legal colombiano, al preceptuar en el Art. 5º de la Ley 57 de 1887 que si en los códigos que se adoptaron en virtud de la misma ley se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”.

A su vez, el Consejo de Estado, a este mismo efecto, dispuso:

“En general se puede decir que el procedimiento tradicional de solución de conflictos normativos se basa en la utilización y combinación de tres criterios: el de jerarquía, el de especialidad y el temporal o cronológico. El primero confiere prevalencia a la norma de rango superior respecto a la subordinada (lex superior derogat legi inferiori), el segundo a aquella que regule una materia específica (lex specialis derogat legi generali), y el tercero concede la prevalencia a las normas más recientes frente a las precedentes (lex posterior derogat legi priori). De tal forma que en caso de un conflicto, la norma que satisfaga el mayor número de criterios de prevalencia será aplicable, y por lo mismo jurídicamente obligatoria”.

Por otra parte, hay que señalar que esta norma no hace alusión a lineamiento alguno para contabilizar el término de caducidad, toda vez que el único criterio que valora a este efecto está directamente relacionado con la ejecución de estas actuaciones en terrenos aptos para la construcción. Y, en segundo término, encontramos que el artículo 226 de la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana consagra que, respecto de las infracciones urbanísticas en terrenos no aptos, entendiendo por tales el espacio público en sus diferentes acepciones, no opera la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, por ser este tipo de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables de acuerdo con lo señalado en el artículo 63 de la Constitución Política de Colombia.

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